作者：王媛 唐梦沅 穆耸
★前言★
在反洗钱业务场景下，一类较为重要的客户身份为政治公众人物，即Politically Exposed Persons（PEPs），在不同法域及规定背景下也称为“政治人物”“外国政要”等。FATF[1]对政治公众人物的定义为：“政治公众人物是指正在或者曾经担任重要公职的个人”[2]。在《FATF40条建议》[3]的第12条建议中，对于义务机构应当对政治公众人物在常规客户尽职调查外还需根据具体风险评估情况特殊采取的其他反洗钱风险控制措施作出了一系列明确要求。
近年来，政治公众人物逐渐成为反洗钱的重要风控关注点，FATF和国内监管机构也对政治公众人物的反洗钱相关工作愈发重视，基于此，本文将根据国内外对政治公众人物的监管趋势，结合实操情况分析相关难点并对时下热门的NFT相关反洗钱话题进行简要分析。
一、“政治公众人物”监管规定发展趋势解读
（1）香港特区修改“政治人物”定义
2022年6月24日，香港特别行政区宪报刊登了《2022年打击洗钱及恐怖分子资金筹集（修订）条例草案》（以下简称“《条例草案》”），并于7月6日将《条例草案》提交立法会进行首读。
在本次《条例草案》的杂项修订中，立法会拟对“政治人物”的定义进行修改，将原本描述政治人物定义之（a）段由“在中华人民共和国以外地方担任或曾担任重要公职的个人”改为“在香港以外地方担任或曾担任重要公职的个人”，即：“此前如果个人是在大中华区（中国内地，中国香港，中国澳门，中国台湾）外任职才被视为政治人物。修订以后，凡在香港以外担任或曾担任重要公职的个人都将被视为政治人物。”[4]除了这一修改之外，《条例草案》还另行引入了“前政治人物”的概念。
上述变动主要体现了“政治人物”概念在地域范围划定上的扩张，更是香港监管对于收紧涉及贪污、贿赂犯罪下游洗钱风险的递补措施，未来草案通过并施行后，将直接使得内地、澳门及台湾三地诸多具备政治身份的人在香港进行资产流动、资金交易时受到更为严密的监测及督管。
（2）FATF对于“政治公众人物”概念的拓宽
事实上，近年来FATF一直在逐渐扩大政治公众人物的定义内涵，早在2003年6月，FATF就将“外国政要（即foreign PEPs）”的概念及相关反洗钱监管建议作为“第12条建议”纳入进《FATF40条建议》之中。并且在2012年的2月进行了再次修订补充，进一步对政治公众人物的定义进行了扩展——将“本国政要”“国际组织政要”及其近亲属、关系密切人士也一并纳入进了《FATF40条建议》之中。同时，该次修订还明确了FATF建议中的政治公众人物定义与《联合国反腐败公约》（UNCAC）第52条中有关政治公众人物的定义接轨，再次体现了FATF为建立反洗钱、反腐败方面国际统一标准目标而做出的努力。
（3）对于内地政治公众人物反洗钱监管的趋势探析
对于FATF扩大政治公众人物监管范围的这一趋势，内地监管机构也在逐步跟进和回应。在2007年8月生效实施的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》中即引入了对于“外国政要”应该采取的反洗钱措施，并在后续对上述管理办法的一系列复函中，对“外国政要”的概念进行了解释。之后，2017年的《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号，以下简称“235号文”）中，进一步引入了“国际组织的高级管理人员”（即前文所述“国际组织政要”）的概念，对于内地监管政治公众人物的范围做了一定的扩充，但并未将“本国政要”的概念一并引入。直至2022年新颁布的1号令（《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》）里也只采用了“外国政要”以及“国际组织高级管理人员”的概念范畴，尚未把“本国政要”纳入进内地的反洗钱监管体系之中。对于这一概念的沿袭，反应了内地监管机构对该问题的一贯态度。
当然，FATF对于内地监管尚未纳入“本国政要”的现状也有所关注，在2019年发布的第四轮互评估报告中就提出，缺少对“本国政要”的监管措施是内地反洗钱监管框架中的一个“重大薄弱项”（significant vulnerability）[5]。香港财经事务及库务局局长许正宇在动议对《修订条例草案》进行二读时也称本次杂项修订是为跟进FATF上次对于香港评估的建议[6]。可见香港已经开始依照FATF的要求逐步改进。与此同时，内地监管机构也开始使用“政治公众人物”这一内涵范围相对较宽泛的概念，为后续引入“本国政要”的含义留出一定的条款解释空间，如在《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》（银反洗发〔2021〕1号）之中即使用了“政治公众人物”这一概念。尽管目前，还没有更为明确的相关定义标准发布，也没有更明朗的监管态度释出，但是根据FATF的要求以及全球反洗钱、地区反洗钱监管的发展趋势，可以想见未来对“本国政要”的监管无疑将会逐步纳入进整个反洗钱监管的体系之中。
二、实操中政治公众人物所涉反洗钱风险问题探究
（1）缺少政治公众人物名单指引
根据人民银行关于对《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》有关问题的复函（局函〔2007〕437号）：“目前我国法律制度尚未对金融机构获得外国政要名单的渠道作出强制性规定。”不仅如此，截至目前，我国也尚未形成官方的政治公众人物监管名单或监管指引，故目前金融机构的普遍做法主要是根据客户尽职调查阶段获取的客户身份资料信息，辅以名单监测系统中置入的外国政要名单实施核查。但囿于客户信息披露的局限性以及名单监测数据库本身信息抓取范围的有限性，对于政治公众人物身份的识别和风险评估工作存在一定的操作难度，主要体现在信息获取和核查阶段不可避免将会面临一定的网络监管限制、语言壁垒、公开信息的分散性、滞后性以及权威性较弱等一系列问题。特别是现阶段尚没有较好的自动化手段可以直接克服这些问题，为金融机构完整落实“风险为本”的反洗钱义务带来不小的挑战，不过金融机构也可以通过采用更多公开渠道信息相互交叉印证的方式或者设置科学有识别性的标准来尽可能收紧此类风险敞口（包括聘请第三方专业机构提供服务）。
（2）外资金融机构可能面临双重要求
根据上文所述，目前内地的反洗钱监管体系并未对于“本国政要”提出身份识别和风险监控的特别要求，但是对于许多外资机构而言，除了需遵照内地监管机构的要求履职反洗钱义务外，其内部还需执行境外总部统一的反洗钱内控制度。根据不同地区反洗钱义务要求的不同，许多外资金融机构总部的内控制度对于“本国政要”均在集团层面设置了识别要求和相应的风控措施，因此作为该类机构的分支机构需关注，除满足内地监管要求外，还应当同步执行对于“本国政要”的有关内部规定，对于一些在内地具备一定政治身份的人进行识别和风险评估。该等要求很多时候会对业务开展造成影响，但又不可绕过。
（3）政治公众人物的概念解释
尽管现阶段“本国政要”的概念还没有正式引入内地的反洗钱监管体系，但是从实操角度来看，对于政治公众人物的范围进行划定是无法避免的。综合风险防控、人事变动、名单更新维护以及金融机构履职实际情况等诸多限制条件，我们理解，立法机构在制度引入初期可能会优先选择遵从现有FATF所采用的制度搭建模式，也就是说，通过设置一定的标准来划定政治公众人物范围的识别方式很可能将被采用。
根据现有内地规定对于政治公众人物概念的定义及解释，很难从中划定一个相对清晰的甄别范围。如2017年的235号文对政治公众人物定义的解释为：“本通知所称外国政要、国际组织的高级管理人员，参照《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议》及有关国际标准确定。”但从中也可见内地监管机构向FATF标准看齐的态度，而就对FATF标准进行本土化适用的难点而言，主要有两点：
a) 对于个别子概念的拆解与消化，如对“国有企业”“国有企业高管”“高层政要”等概念的解释，可能需要进一步结合《企业国有资产法》《公务员法》等有关的法律法规及相关规定进行综合判断，并且对于企业高管的持股比例以及职务范围、对于履行何级别行政职权可以视为高级官员等问题可能还需根据个例情况进行差异化调整；
b) 由于我国履行社会公共管理职能的行政机构设置的本土化特色，一些事业单位、社会组织等可能也具备行政管理职能，从而其负责人或者其他工作人员也符合社会公众人物的标准，应当加以识别和风险管控，故也需金融机构在履职过程中予以关注。实践操作中，将全部涉行政、国有单位机构及相关领导统一纳入政治公众人物的风控模式十分普遍。
三、政治公众人物自身需关注的风险与问题
（1）自身作为政治公众人物应当履行的反洗钱义务
新发布的《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》已经在第三章“反洗钱义务”这一章节中，为个人设置了与金融机构反洗钱履职相对应的配合义务以及作为个人应当单独履行的反洗钱义务，主要包括[7]：
A、当政治公众人物以个人身份与金融机构发生业务往来时，应当依法履行反洗钱义务，如实披露自己的政治身份、家庭成员以及密切往来关系（父母、配偶、子女等近亲亲属，以及通过工作、生活等产生共同利益关系的其他自然人）；
B、在涉及以提供商品或服务目的，不通过金融机构而以现金方式收付超过规定金额的现金时，应当按照规定向中国反洗钱监测分析中心报告；
C、妥善保管和使用金融账户及其他价值收付功能的金融工具，防止其为洗钱等违法犯罪行为提供便利；
D、对涉及恐怖活动、恐怖主义融资、金融制裁名单等风险的对象采取特别的反洗钱预防措施，不与其发生任何交易。
政治公众人物作为承担社会管理责任的个人应当依法认真履行上述义务。
（2）作为政治公众人物需面对的金融机构检视程序及风险
结合1号令、235号文、164号文等各类规定，政治公众人物在金融机构开户、发生一次性交易、投资赎回产品等时，将面临金融机构等反洗钱义务机构的检视，包括但不限于：
A．核实政治公众人物身份（也包括政治公众人物的配偶子女、关系密切人等），并根据其身份性质确定内部风险评级及后续控制措施，政治公众人物可能将面临更加严格的多轮调查与问询；
B． 针对政治公众人物身份及相关舆情，金融机构可能会提高客户风险等级，采用强化的尽职调查了解身份信息、资金来源、目的的真实有效性及判断是否合理，并由金融机构管理层负责审批是否同意本次业务；
C．在业务存续期间进行持续监控，并可能对业务开展做出差异化要求，如发现风险事项的，可能将触发预警、监管汇报、临时管控等事件，甚至可能产生链式反应。
四、政治公众人物投资NFT洗钱风险浅析
NFT（Non-Fungible Token），即非同质化通证，作为一种区块链技术的创新型应用，近两年一直是最热门的投资赛道之一。同时基于该项技术的特性，也极易触发洗钱及相关犯罪的风险。
（1）NFT概念简述
从权利属性的角度来看，NFT的原理可以简单描述为将图像、音乐或者文件等的信息通过哈希算法转化为长度固定的字符节叠加拥有者的身份信息，最终形成一个整个区块链均承认唯一所有权的不可替代令牌，这种“唯一性”与“不可替代性”即NFT的非同质化体现。有别于虚拟货币的可分割性，对NFT而言，其令牌所基于的底层图像、音乐等文件无法进行拆分或相互替换，也正是因为其并不具备这种可替代性和可分割性功能，因此不能像虚拟货币一样直接作为支付和投资的工具，也因此根据FATF在2021年10月更新的《对于虚拟资产及虚拟资产服务商的风险指引》，NFT通常不被看做虚拟资产的一种，而更多的被视为一种收藏性质的电子藏品[8]。
（2）NFT洗钱风险来源与分析
尽管NFT与虚拟货币之间存在显著差异，但由于两者均是基于区块链技术，这使得NFT通过分割所有权或者批量创设的方式向虚拟货币进行转化并不存在过高的技术壁垒。同时，NFT并非为对现实“物”或者“权利”的一一可对应的确权凭证，因此NFT作为一种“令牌”或者“信息”其价值也是难以评估的。基于NFT的诸多特性，三会[9]在今年4月份发布的《关于防范NFT相关金融风险的倡议》中认为NFT存在“存在炒作、洗钱、非法金融活动等风险隐患”，并明确提出要“坚决遏制NFT金融化证券化倾向”。
从反洗钱的视角来看， NFT交易突出洗钱风险点体现为交易的“匿名性”。一方面，由于区块链的去中心化特征，对于NFT的交易可以绕开中心化交易平台以P2P的形式实现，在此场景下，交易双方的身份信息将完全被隐去，即便该笔交易经由虚拟资产服务商作为中间环节，很大程度上溯源仍然很难。另一方面，世界范围内NFT的交易多由虚拟货币进行，其最终所对应资金的来源和去向均难以追查，因此很容易沦为洗钱及其相关犯罪的工具。
（3）投资NFT的洗钱风险及政治公众人物投资注意事项
尽管目前内地暂未有明确的监管规定出台，但三会的该份倡议书已经明示了未来监管的思路和态度。一方面在NFT创建与发行环节就严格遏制底层商品和发行阶段的融资倾向，另一方面掐断NFT在二级市场的集中交易渠道，限制NFT的流通性，同时禁止以虚拟货币作为NFT发行交易的计价结算工具并加强交易过程的实名认证等反洗钱流程。几重防线把NFT市场严格框在了文创产业数字化的大语境中，使得现阶段内地NFT交易中的洗钱风险相对可控。
香港特别行政区在本次《条例草案》亦加入了对于涉及虚拟资产活动的规管制度，并且已经开始通过向虚拟资产服务商实行发牌制度来把控相关交易及资金流通中的洗钱风险。但目前，香港还没有直接针对NFT相关的监管政策出台，同时其他国家和地区也暂没有直接针对NFT交易的规制政策，鉴于FATF未将NFT视为虚拟资产的一种，因此在反洗钱视角下，NFT关涉的洗钱风险仍主要来源于其使用虚拟资产进行交易以及大额银行/支付机构转账相关风险。
就政治公众人物而言，现阶段在内地投资NFT的主要风险仍在于金融机构（主要是银行、第三方支付）对其身份及资金的检视与风控措施产生的影响，对于境外NFT投资而言，政治公众人物将作为高风险人群受到虚拟币交易所（有牌）、金融机构的特殊关照。对于金融机构而言，需要将NFT交易与政治公众人物两个高风险项目纳入自身风控管理机制，配合交易监测和可疑交易分析，尽可能的降低和排除相关的洗钱风险。
结语
伴随着金融与数字技术的融合发展，以及反洗钱理论与相关监管理念的不断深入推动，对于政治公众人物的解释、范围划定、风险类型与监控手段都在不断进步。在“风险为本”的大原则指引下，可以想见未来对政治公众人物的内涵和外延以及相对应的反洗钱手段也必将会继续拓展。
[注]
[1] 指反洗钱金融行动特别工作组（即“Financial Action Task Force on Money Laundering-- FATF”，全文简称“FATF”）
[2] 参见FATF《Guidance: Politically Exposed Persons (Recommendations 12 and 22)》（即《关于政治公众人物的指引》，于2013年6月发布），第3页。“A politically exposed person (PEP) is an individual who is or has been entrusted with a prominent function.”
[3] 参见《International Standards on Combating Money Laundering and The Financing of Terrorism & proliferation》（即《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议》，全文简称“《FATF40条建议》”），第16页。
[4] 参见香港《2022年打击洗钱及恐怖分子资金筹集（修订）条例草案》摘要。
[5] 参见《Anti-money laundering and counter- terrorist financing measures People’s Republic of China Mutual Evaluation Report》(April 2019)第7页。
[6] 参见香港特别行政区新闻公报《立法會：財經事務及庫務局局長動議二讀<2022年打擊洗錢及恐怖分子資金籌集（修訂）條例草案>發言全文（只有中文）》，https://www.info.gov.hk/gia/general/202207/06/P2022070600450.htm。
[7] 参见《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》第二章第35条至第38条。
[8] 参见FATF《Updated Guidance for a Risk-Based Approach Virtual Assets And Virtual Asset Service Providers》第24页。https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/Updated-Guidance-VA-VASP.pdf
[9] 合指中国互联网金融协会、中国银行业协会以及中国证券业协会。
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